自然资源资产离任审计有关问题

自然资源资产离任审计有关问题

 

相关研究表明，在国内上市公司中，高级管理人员一直倡导的离职审计工作尚未得到有效实施。在中国的政府机构中，领导干部的离职审计工作一直专注于经济责任审计。“领导干部自然资源资产离职审计”是国家在推进生态文明建设、深化行政体制改革过程中提出的重大改革措施。根据中国的实际情况，在制度和技术方面都存在许多不完整性。

 

（一）审计主体权责不明

 

审计政府领导干部的部门一般是同级政府的审计部门。过去，领导干部离职审计主要集中在经济责任和法律法规上。自然资源资产离职审计的审计范围远远广于经济责任审计，包括水源、矿产资源、土地资源、森林资源、空气资源等方面，这些不同的自然资源资产分别属于环境保护、土地、水利、农业等部门的管辖范围。因此，自然资源资产离职审计的顺利进行离不开有关部门的协调与合作。

 

(二)审计对象难以界定

 

根据我国目前的行政制度，地方政府一般是党委领导下的政府责任制。具体工作部门由副市长（省、县）直接领导。不同的部门（如土地、水利、环境保护等）也可以由不同的副市长负责。即使对于同一工作部门，在不同的省、不同的市、不同的县，其具体的权利和责任划分也可能有所不同。因此，如果对生态环境造成损害，如何实施环境责任调查？是应追究具体工作部门领导的责任，还是直接领导的责任，甚至是一级政府最高党政领导或整个领导小组的责任？领导干部的范围不确定，不能追究相关责任，审计工作的结果毫无意义。

 

（三）领导干部责任难以区分

 

在界定领导干部的环境责任时，除上述领导干部在同一辖区、同一任期内的责任归属外，还应注意不同辖区、不同任期的责任归属，即区域公平和跨代公平。一方面，我国政府领导干部的任期一般为五年制。然而，许多自然资源和资产的污染和损害一般都有滞后作用，一些污染环境的行为仍然是长期的。今年兰州水污染事件是由上世纪80年代发生的管道泄漏事故引起的。因此，在处理类似事件、追究相关责任时，要特别注意跨代公平。另一方面，我国幅员辽阔，自然资源资产储量丰富，特别是河流、湖泊、山川等生态资源，大多跨越多个行政区域或作为不同区域的分界线。现实中，每个辖区往往各行其是，甚至可能对一些自然资源的综合利用存在利益冲突。因此，在审计这些自然资源资产时，如何合理划分不同地区的环境责任是一个亟待解决的现实问题。

 

（四）自然资源资产信息分散

 

生态资源一般包括森林、海洋、大气、土地等多种不同类型，由林业局、海洋局、气象局、水利局等不同政府职能部门管理。与这些自然资源资产相关的内容大多分散在不同的政府机构、相关的科研机构和团队协会，如中国科学院研究所、中国林业产业联合会等。这些组织拥有大量分散的生态资源监测信息，甚至比政府机构拥有更多更广泛的信息。当我们开展相关的审计工作时，我们必须依靠这些单位的力量来获得全面和充分的审计证据。然而，由于内部审计人员有限，专业能力不足，很可能导致很难充分收集证据，甚至很难有效利用足够的信息。

 

（五）内审人员有限，专业能力不够

 

如上所述，我国自然资源资产种类繁多，相关信息也分散在许多不同的机构中。当我们收集相关信息并获得审计证据时，我们需要花费大量的人力和物力资源。其次，根据我国目前的行政制度，各级地方政府的换届工作一般在相应层次的地方政府两届会议召开时完成，无论哪个层次的政府，两届会议的时间都相对固定和集中。因此，无论是自然资源资产还是经济责任审计，只要现行的“先离职后审计”制度不改变，相应的离职审计工作都将面临“聚集”问题，人力不足将不可避免地存在。此外，我国政府内部审计人员大多是会计和财务背景，对生态资源领域的了解远远不够，没有合理分析自然资源资产相关信息的能力。

 

（六）审计问责机制难以落实

 

缺乏环境问责制是我国生态环境破坏的症结。通过对领导干部自然资源资产的离职审计，可以增强地方市政府领导干部的环境责任意识。尽管中国已经使用了绿色GDP、生态文明建设作为地方政府领导干部考核的重要组成部分，但具体实施存在诸多问题。各级组织部门落实不到位、自然资源资产权重系数低、绩效考核体系不合理等现象依然突出。其次，由于离职审计的固有缺陷和组织纪检部门缺乏相应的后续措施，即使能够合理评价领导干部任职期间的自然资源资产责任，离职审计结果只能对领导干部的行为起到威慑作用，也不能从源头上杜绝这些行为的发生。