领导干部自然资源资产离任审计制度探索

领导干部自然资源资产离任审计制度探索

 

(一)审计内容

 

领导干部是否合理利用自然资源发展经济，可以从经营管理两个层面进行评价。

 

1. 操作层面

 

经营层面的审计主要是审计财务收支和自然资源政策的绩效。财务收支审计包括与自然资源相关的收入是否能按时足额收取，是否及时、全额分配，以保护自然资源；自然资源政策绩效审计包括以下两个方面。

 

首先，自然资源资产的利用效率。即政府政策是否使自然资源利用率最大化社会整体资源利用效率。自然资源的利用存在两种情况：自然资源的成本损失和过度损失。成本损失是企业生产经营所必需的自然资源消耗。在这种损失程度上，自然资源消耗与经济发展是一种良性的促进关系。相反，过度损失的自然资源利用率低于社会整体资源评价利用效率，造成浪费。审计中发现领导干部任期内自然资源过度损失，经济政策不合格。对自然资源利用率影响最大的环节包括自然资源的开采、使用和回收，可以从以下几个方面进行审计。

 

（1）自然资源和资产的开采程度。辖区内企业是否使用先进工具、是否随意采矿、尾矿中矿物质含量等。

 

（2）自然资源资产的使用程度。辖区内采用广泛经济发展模式的企业数量变化，发展节能低碳产业的企业比例等。

 

（3）自然资源资产的回收程度。从事资源回收业务的企业数量、企业在资源回收方面的投资（如生产活动中水资源的回收）等。

 

二是自然资源资产的长期可持续发展。自然资源可分为耗尽资源和非耗尽资源，耗尽资源可分为可更新资源和不可更新资源。能否持续利用可更新资源，大力开发非耗尽资源，使经济可持续发展，也是审计评价的重点，具体可以超越可再生临界点开发利用可更新资源、可更新资源与可再生临界点的距离、从事非耗尽资源开发利用方向的企业数量。

 

2. 管理层面

 

管理层面的审计是对自然资源资产的管理绩效进行审计，即政府在自然资源资产的开发和管理过程中是否合理、合法、公正。所谓合理，包括自然资源资产价格是否合理，是否能反映供求关系，不仅要尊重市场规律，还要发挥政府的宏观调控作用；还包括税收、罚款、补贴是否合理，是否能在保证税收的情况下促进企业发展。所谓合法公正，包括政府在自然资源资产权拍卖拍卖过程中是否依法办事、公平竞争，避免国有资产流失；领导干部在自然资源资产开发管理中是否清正廉洁，权力使用是否正确。

 

(二)审计方式

 

在操作层面，财务收支审计可以基于传统的经济审计方法，自然资源政策绩效审计可以基于自然资源资产负债表，也可以采用成本效益分析方法，项目所需的自然资源成本与项目产生的社会经济效益进行比较分析，然后将数据与国内或国际组织发布的标准和其他城市的数据进行比较，以评价项目的效果。管理层面的审计可以通过形式审查和实质性审查相结合的方式进行。

 

1. 形式审查

 

正式审查主要针对书面材料。数据主要来自审计部门收集的数据和从有关部门收集的数据。审查内容主要包括：一是数据能否相互呼应、逻辑自洽、真实；二是管理过程中是否对群众举报产生负面影响。

 

2. 实质审查

 

实质性审查可以全面进行，也可以基于在正式审查中发现疑点、收到群众举报等情况。具体形式包括实地考察和访谈调查。实地考察是指审计主体派出调查组对自然资源资产所在地资源利用情况进行样本检测和数据采集，并对数据进行分析计算。访谈调查主要是对资源所在地附近的居民就当地自然资源资产开采和官员是否违规进行交流询问，获取第一手真实信息。必要时还可以采访单位内的相关人员，了解任期内领导干部的工作情况，以便客观评价。

 

（3）责任认定方法

 

自然资源问题的复杂性、外部性和问题爆发的滞后性将给责任的确定带来巨大的困难。为了明确领导干部对自然资源资产的责任，我们认为应当采取项目责任的方法。领导干部对任期内批准的重大自然资源项目承担主要领导责任，对任期内批准的项目承担次要监督责任。这种主次结合，综合责任，不会使追求暂时的经济发展和自然资源资产问题侥幸心理领导干部混乱，忽视监督责任领导干部逃避责任，也不会由于自然资源资产问题的长潜伏期，导致后领导干部在问题爆发时独自承担责任。