地方政府债务融资的基本类型

地方政府债务融资的基本类型

 

本文所指的地方政府债务融资与“地方政府债务融资”和“地方政府债务融资”基本相同，是指地方政府通过借款（成为法律债务人）向外部筹集资金来发挥政府职能的方式。如前所述，地方政府融资模式可分为债务融资、股权融资、项目融资和资源融资四类，王铁军将其分为22类。[6]本文主要讨论地方政府的债务融资方式，并将其分为直接债务融资和间接债务融资。

 

1. 直接债务融资

 

直接债务融资是指地方政府（或财政部门）直接作为债务人，通过某些金融工具与债权人形成债权债务关系的融资形式，即地方政府作为融资主体，直接向国内外金融机构借款、发行债券或设立基金。

 

首先，发行政府债券进行融资。是指地方政府通过金融市场直接发行的证券（一些国家和地区称为市政债券），作为融资主体，通过金融市场发行地方基础设施、公益项目和土地开发。市政债券已成为英国、美国等国家成熟的资本市场融资工具，中国为1995年《中华人民共和国预算法》第二十八条明确规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

 

第二，向银行借钱。是指地方政府直接向银行借款作为贷款主体。虽然中国有关法律规定地方政府不能直接向银行借款，但从全球现实来看，地方政府向银行借款是很常见的。向银行借款可分为向外国银行借款和向国内银行借款。如果贷款金额巨大，也可以向多家银行组成的银团借款。向外国银行借款还包括向国际金融机构借款，是指国际金融机构作为贷款人向政府机构提供的非商业优惠贷款。国际金融机构包括全球国际金融机构和地区国际金融机构，如世界银行、国际金融公司、亚洲开发银行等。

 

第三，理论上，只要地方政府的融资主体资格得到法律和市场的确认，就可以作为债务主体直接发行债券或向银行贷款，地方政府可以开展任何市场主体都可以实施的各种融资活动，包括委托信托机构或基金管理公司，通过发行信托或设立基金为建设项目筹集资金。

 

2. 间接债务融资

 

间接债务融资是指地方政府通过投融资平台公司、企业事业单位或建设项目获得公共设施建设和提供公共服务所需资金的融资方式，其中通过政府融资平台公司融资是地方政府最重要的融资方式和建设资金来源。所谓地方政府融资平台（以下简称政府平台、平台公司、融资平台或投融资平台），是指由地方政府设立、授权公共基础设施项目建设开发、管理和外部融资活动，主要以营业收入、公共设施收费和财政补贴作为企业（事业单位）法人机构的还款来源。上世纪 90 自20世纪中期以来，由于国家现行法律、法规和政策的限制，中国地方政府很难直接进行债务融资，因此存在许多间接债务融资的灵活方式。为了解决城市基础设施建设资金来源不足的问题，地方政府建立了一些政府投融资平台，通过政府与市场的结合，广泛吸收社会资金，在很大程度上支持城市基础设施建设，在促进我国城市化方面发挥了积极作用。政府融资平台的主要表现形式是城市投资公司、区域开发公司或项目公司，是政府建设资金短缺、融资无门的特殊产品。截至2010年底，全国省、市、县政府共设立融资平台公司6576家，其中省级165家，市级1648家，县级4763家。①地方政府通过平台公司向银行借款、发行企业债券、设立信托计划等方式实现金融市场间接融资，在很大程度上解决了地方政府基础设施建设资金不足的问题。